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    索明亮 | 我國市域(郊)鐵路發展研究
    發布日期:2022-03-09 作者:索明亮 信息來源:中咨研究 訪問次數: 字號:[ ]

    市域(郊)鐵路是服務中心城區與周邊新城及重要功能組團的快速化、大運量具有通勤性質的軌道交通系統。市域(郊)鐵路可自成體系獨立運營,結合客流需求與國家鐵路和城市軌道交通可采用換乘方式銜接[1]。在軌道交通基礎設施快速發展的過程中,城市群范圍內的軌道交通系統功能結構與組織層次沒有理順,軌道交通與國民經濟、社會其他行業融合發展不夠,特別是市域(郊)的層次缺失,已經成為困擾我國軌道交通體系構建、實現全面發展的突出短板[2]。我國已運營市域(郊)鐵路的城市屈指可數,北京、上海都市圈的人口規??梢员燃鐤|京、紐約等國際大都市圈,但市域(郊)鐵路的規模較小,不到這些世界大都市圈的5%[3]。因此,加快推進市域(郊)鐵路發展,對我國交通運輸高質量發展具有重要意義。

    北京市郊鐵路城市副中心線

    一、我國市域(郊)鐵路發展總體情況

    二十世紀六七十年代,北京、上海、天津、南京、武漢、鄭州、重慶、沈陽等大城市利用樞紐內既有鐵路開行市域(郊)列車,為城市和郊區居民上下班、出行提供了便利。近年來,隨著新型城鎮化進程加快和國家相關政策出臺,為帶動外圍新城組團高質量發展,北京、上海等大城市已結合城市規劃、客流特征重新規劃并建設了部分市域(郊)鐵路。

    我國標準軌距、鋼輪鋼軌型客運軌道交通體系主要由高速鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路以及普通輪軌型式城市軌道交通構成,各類軌道交通有著不同的定位和功能,存在相輔相成的關系,應有一定的層次、合理構架,協調統一[4]。我國軌道交通體系如表1所示。

    表1 軌道交通體系構成

    目前,我國市域(郊)鐵路還處于初級發展階段,面臨“開通難、運行難、維持難”等問題。當前開通運營市域(郊)鐵路的城市并不多,主要集中在超大城市、特大城市。開通城市的市域(郊)線路數量也較少,且大多數采用單線運行,與城市軌道交通、國鐵干線等基本沒有實現互聯互通,沒有形成規?;途W絡化效應。開通運營的線路對地方政府財政補貼依賴度高,不具備長期性和可持續性,對于鐵路部門投資和社會資本吸引力也不夠。

    當前困擾我國市域(郊)鐵路發展的核心問題在于體制、機制沒有完全理順,建設管理和運營、清算機制尚不清晰,安全主體責任需要進一步明確,發展模式需要進一步創新,市域(郊)鐵路的發展需要獲得來自投融資領域和運營管理方面的改革支撐,支持市域(郊)鐵路發展的相關政策體系需要進一步建立和健全。

    北京市郊鐵路通密線

    二、我國市域(郊)鐵路運營和規劃建設情況

    “十三五”時期以來,我國開始重視市域(郊)鐵路的發展,在政府政策文件中更多采用“市域(郊)”鐵路。2016年3月,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中提出“加快建設城際鐵路、市域(郊)鐵路并逐步成網”“充分利用現有能力開行城際、市域(郊)列車”。2017年2月,國務院印發《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》(國發〔2017〕11號),提出要加快建設大城市市域(郊)鐵路[5]。2017年6月,國家發展改革委等五部委聯合印發《關于促進市域(郊)鐵路發展的指導意見》(發改基礎〔2017〕1173號),對市域(郊)鐵路發展目標、審核體系、規劃編制、加強銜接、運營補償、拓展投融資、綜合開發、技術標準、加強實施監管等方面做了進一步明確。2020年12月,國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位《關于推動都市圈市域(郊)鐵路加快發展意見的通知》(國辦函〔2020〕116號),進一步明晰了都市圈市域(郊)鐵路的功能定位、技術標準、責任主體和發展條件、規劃編制和管理等內容。

    截至2019年我國市域(郊)鐵路已運營線路里程約2495公里,其中利用既有線路1942公里,新建線路553公里,總投資約1360億元。擬規劃線路里程約15120公里,其中利用既有線路4195公里,新建線路10925公里,總投資約32414億元。

    北京市郊鐵路S2線

    以北京和上海為例,北京已開通運營的市域(郊)鐵路有S2線、懷柔—密云線、城市副中心線和通密線等線路,均是利用既有鐵路開行市域(郊)列車,速度目標值在100-120公里/小時;規劃線路有東北環線、S6西段、京原線、京九線、城際鐵路聯絡線、平谷線等,除平谷線外,其余均利用既有鐵路;上海已開通運營的市域(郊)鐵路有金山線,為利用既有鐵路開行市域(郊)列車,速度目標值160公里/小時;規劃建設線路有機場聯絡線、嘉閔線(嘉奉線北段)、機場聯絡線南站支線、嘉閔線北延伸、南匯支線、崇明線,均為新建線路,速度目標值120-160公里/小時。已運營和規劃建設市域(郊)鐵路里程和占比見圖1所示。

    圖1 已運營和規劃建設市域(郊)鐵路里程

    由上圖可知,目前我國已運營市域(郊)鐵路以利用既有鐵路為主,主要是通過對既有車站、路基、軌道、信號系統等升級改造,充分挖掘既有線路能力,開行滿足通勤需求的客運列車。同時,考慮到后續建設、運營管理及軌道交通多網融合問題,擬規劃的市域(郊)鐵路則以新建為主。

    考慮到我國各區域社會經濟發展水平和路網密度不同,市域(郊)鐵路的發展差別仍然較大。按照東、中、西及東北部區域劃分,市域(郊)鐵路已運營及規劃建設情況也呈現出較大不同。據有關資料統計,我國東部已運營市域(郊)鐵路861公里,中部122公里,西部1512公里,東北部暫無運營的市域(郊)鐵路;擬規劃的市域(郊)鐵路東部6675公里,中部2928公里,西部4732公里,東北部785公里。東、中、西及東北部已運營及規劃建設市域郊鐵路里程和占比見圖2、圖3和圖4所示。

    圖2 東、中、西及東北部已運營及規劃建設市域(郊)鐵路里程

    圖3 已運營市域(郊)鐵路占比

     圖4 規劃建設市域郊鐵路占比情況

    由上圖可知,目前我國東、中、西及東北部已運營市域(郊)鐵路中,西部占比最高,其次是東部,再次是中部,東北部暫無運營的市域(郊)鐵路,與各區域既有鐵路規模和路網密度關系較大。擬規劃建設的市域(郊)鐵路中,東部地區因為經濟發達,大都市圈發展進程較快,為后續市域(郊)鐵路建設提供了較強的動力,因此東部占比最高,其次是西部,再次是中部,東北部最低。

    總之,我國市域(郊)鐵路建設仍處于初步發展階段,主要表現為運營線路里程短,且大都是利用既有鐵路開行市域(郊)列車,在技術標準、車輛選型、路網銜接和系統制式等方面還未形成完整統一的規范。但是,隨著國家相關政策文件的出臺,各省市發展市域(郊)鐵路的積極性很高,其規劃線路規模達上萬公里,為“十四五”時期市域(郊)鐵路發展提供了潛在的動力和市場前景。

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    三、當前市域(郊)鐵路發展中應關注的幾個問題

    雖然我國市域(郊)鐵路發展取得了一定的成績,但是市域(郊)鐵路發展滯后,有效供給能力不足,在發展理念和體制機制等方面問題仍較為突出[6],主要表現為以下幾個方面:

    (一)發展態勢不如預期

    我國已開通運營的市域(郊)鐵路大多集中在特大城市、超大城市形成的都市圈輻射區域,且多為利用富裕能力的既有鐵路開行。市域(郊)鐵路規劃里程長、運營里程短,建設實施較線路規劃滯后很多,發展仍較為緩慢,需進一步加大市域(郊)鐵路發展的支持力度,使規劃與實施能夠協調統一,有序進行。

    (二)投融資模式有待進一步創新

    新建市域(郊)鐵路投資較大,客流相對城市軌道交通較小,如按城市軌道交通的票價收入水平測算,難以平衡投入,無法形成穩定的融資償還渠道。在項目建設中,積極創新投融資機制,推動通過市場化方式解決市域(郊)鐵路建設、運營資金,可通過加大吸引社會資本投資力度、減免稅費、靈活票價制度及金融支持,并根據項目的不同特點積極探索政府和社會資本合作(PPP)模式、REITs模式和建設—運營—移交(BOT)模式等。

    (三)土地綜合開發推進難度大

    近年來,國家相繼出臺推進鐵路車站周邊地區土地綜合開發等相關政策,以“軌道+物業”等土地開發收益來彌補項目的運營虧損。但是從實際執行情況看,地方各級政府對于鐵路站城一體、產城融合開發認識仍不到位,普遍傾向于采取沿線站點周邊土地一級出讓模式籌集建設資金,對后續站點建設一體化開發長期性工作的積極性不高,難以充分發揮站點周邊50公頃范圍內土地價值,車站、車輛基地、動車段(所)上方土地空間往往無法得到充分利用,站城融合發展力度不足。

    (四)技術標準體系尚不完善

    我國鐵路干線、城際鐵路和城市軌道交通均擁有完善、成熟的規范標準體系,而市域(郊)鐵路作為介于鐵路干線、城際鐵路和城市軌道交通之間一種新模式,尚未形成完善的技術標準體系,對車站規模、運輸能力、供電制式、車輛選型、通信信號、行車組織等內容未進行統一的規范,有關行業、團體標準規范對其描述也不盡相同,特別是與上述軌道交通方式的銜接融合程度還遠遠不夠。鑒于市域(郊)鐵路專業多、系統性強,有關行業部門需加快研究確定速度目標值、站間距、最小曲線半徑、閉塞類型、運營模式等,出臺統一的技術規范,以更好地指導市域(郊)鐵路建設。

    北京市郊鐵路懷密線

    四、推進市域(郊)鐵路發展的對策建議

    我國市域(郊)鐵路發展取得了一定的成績,但也存在一些亟需解決的問題。針對如何在新型城鎮化發展進程中,解決好都市圈中心城區與外圍新城組團的交通聯系問題,以更好地實現軌道交通多網融合和互聯互通,促進市域(郊)鐵路高質量發展,提出以下主要建議:

    (一)統籌做好前期規劃

    市域(郊)鐵路規劃要加強與城市總體發展規劃、國土空間規劃等規劃的融合。在前期階段,應根據線路服務對象、運輸需求,科學研究線路走向、車站設置、與城市其他交通方式的銜接方式。同時,在堅持用地規模和建筑指標控制的基礎上,加強市域(郊)鐵路與周邊及城市功能的一體化規劃。加強與國家干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通等規劃的銜接,積極促進“四網融合”,推進軌道交通高水平互聯互通。

    北京市郊鐵路城市副中心線西延,實現市郊鐵路接入城軌網。

    (二)完善政策保障體系

    進一步完善和規范市域(郊)鐵路規劃及項目審批機制,調整優化項目用地預審和生態環境保護政策,健全市域(郊)鐵路沿線站點周邊土地綜合開發政策細則,研究建立國家和?。ㄊ校┘壺斦Y金促進市域(郊)鐵路示范性項目規劃建設的引導機制,統籌既有及新建線路資源,積極協調國家鐵路集團加大對于利用既有鐵路開行市域(郊)列車的支持力度。

    (三)完善路地協調機制

    市域(郊)鐵路建設涉及的路地雙方部門眾多,協調工作難度大。完善路地協調機制,采用路地雙方召開聯席會議等方式,專題研究確定市域(郊)鐵路發展戰略,協調解決建設過程中面臨的重大問題。搭建地方政府與鐵路部門溝通協調統一平臺,推進市域(郊)鐵路建設與城市高水平融合發展。

    (四)完善投融資體制和運營補貼機制

    完善市域(郊)鐵路投融資體制,理順市域(郊)鐵路建設和運營企業與政府的管理界面。加強政策引導,完善激勵機制,在安排建設資金時加大對市域(郊)鐵路的支持力度。通過發行政府專項債、市域(郊)鐵路市政建設債券、轉讓相關政府資源等途徑,拓展政府性資金的來源渠道。完善市域(郊)鐵路運營補貼機制,研究制定與城市軌道交通同等標準的運營補貼模式。

    北京市郊鐵路懷密線

    五、結語

    隨著新型城鎮化工作的不斷推進和大都市圈的加快形成,市域(郊)鐵路作為一種新的軌道交通方式在“十四五”期間將迎來寶貴的發展時機。雖然市域(郊)鐵路在發展過程中仍存在一些問題,但是也應當看到其在很多方面有比較優勢,對推進我國交通供給側結構性改革和交通運輸高質量發展,加快推進新型城鎮化建設將發揮積極重要作用。

    注:原文載自《科技創新與應用》2021年第11期,本次發表有改動。文中圖片來源于網絡。

    參考文獻

    [1]中國鐵道學會.市域鐵路設計規范:T/CRS C0101-2017[S].北京:中國鐵道出版社,2017-03-31.

    [2]李連成.推進市域(郊)鐵路有序發展的思考[J].中國鐵路,2017(07):9-12.

    [3]歐心泉.新型城鎮化背景下市域(郊)鐵路發展的思考[J].中國鐵路,2017(07):13-15.

    [4]蔣行球.關于市域鐵路技術標準體系及其發展思考[J].鐵道建筑技術,2018(06):110-113.

    [5]李連成.市域(郊)鐵路概念辨析及其定位[J].綜合運輸,2020(05):62-66.

    [6]周世偉.市域(郊)鐵路發展或將補足城市公共交通短板[J].人民交通,2017(08):12-15.




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